* Si l’absence de précision sur les motifs d’une décision administrative défavorable est généralement frustrante pour son destinataire, elle n’est pas forcément constitutive d’une illégalité.

En effet, contrairement à ce qu’il est souvent imaginé, il n’existe pas d’impératif de transparence qui obligerait l’administration à motiver ses décisions, c’est-à-dire à expliciter les motifs qui l’ont fondée à édicter tel ou tel acte.

 

Ces motifs n’auront à être portés à la connaissance de l’administré que si un texte ou un principe général oblige l’administration à le faire.

La motivation des actes unilatéraux (par opposition aux contrats) est régie aux articles L.211-1 à L.211-8 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) entré en vigueur le 1er janvier 2016. Il reprend tout à fait logiquement les dispositions de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public.

* Les décisions concernées :

L’article L.211-2 du CRPA énumère les types de décision administrative défavorable dont la motivation est obligatoire. Doivent être motivées les décisions qui :

 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;
 2° Infligent une sanction ;
 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;
 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;
 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;
 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ;
 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ;
 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire.

La jurisprudence est venue affiner ces situations générales au fil des affaires dont elle a eu à connaître, et il faut ainsi vérifier au cas par cas si une décision entre ou non dans le cadre de la motivation.

L’article L.211-3 ajoute le cas des décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement.

Il existe enfin quelques spécificités pour les décisions de Pôle Emploi et des organismes de sécurité sociale ou de mutualité agricole, précisées aux article L.211-7 et 8.

* Le contenu de l’obligation

L’article L.211-5 du CRPA dispose que la motivation exigée doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. En pratique, elles seront présentées le plus souvent sous la forme de « considérant que … ».

Il ne s’agit pas tant d’identifier des motifs que de comprendre véritablement ce qui a présidé à l’édiction d’un acte. Ainsi, une motivation stéréotypée, qui ne prend pas en compte les éléments propres à la situation de l’administré, ou qui reproduit des dispositions légales, n’est pas suffisante.

L’enjeu est surtout de permettre au destinataire (et au juge le cas échéant) de vérifier le bien-fondé des motifs présentés. En effet, c’est généralement leur lecture qui révèlera l’existence d’une erreur de fait ou de droit, d’une qualification juridique erronée, voire d’un détournement de pouvoir (quand les motifs affichés ne correspondent pas au véritable but poursuivi par l’autorité administrative).

* Le cas particulier des décisions implicites

Dans le cas où l’administration a implicitement pris une décision défavorable (le plus souvent par l’effet d’un silence gardé pendant un certain temps), par définition, elle ne comportera pas de motifs écrits. Or, à imaginer que la décision explicite devait normalement être motivée, la question de sa légalité se pose.

La réponse est apportée par l’article L.232-4 du CRPA, qui pose que, dans pareil cas, l’absence de motivation n’est pas illégale en soi mais seulement si l’intéressé ne se voit pas communiquer les motifs de cette décision implicite dans les délais du recours contentieux, un mois après qu’il en a formulé la demande.

Au-delà de la seule vérification du bien-fondé de la décision, la demande de communication des motifs présentera aussi l’intérêt de gagner du temps, dans la mesure où le délai de recours contentieux se trouvera prorogé jusqu’à expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués.

Cette prorogation peut être stratégiquement utile, en particulier pour avoir le temps de consulter un avocat, qu’il s’agisse de préparer le recours ou de trouver une solution amiable.

A l’expiration d’un délai d’un mois maximum, de deux choses l’une :
- Soit les motifs ont été communiqués :
 Il faut alors évaluer leur bien-fondé.
- Soit l’administration n’a pas répondu :
 Sa défaillance entraîne alors l’insuffisance de la motivation.

La computation des délais étant primordiale, afin de prouver leur respect, il sera préférable de présenter la demande de motifs sous forme d’envoi recommandé avec avis de réception.

* Les conséquences d’une motivation défaillante

Une décision qui n’est pas suffisamment (ou du tout) motivée est entachée d’un vice de forme (illégalité dite « externe » de l’acte) et encourt l’annulation par le tribunal administratif.

A supposer qu’il existe une situation d’urgence, le juge des référés saisi parallèlement pourrait considérer qu’il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision et ordonner la suspension de ses effets, en attendant que le Tribunal statue.

Cela permet aussi d’obtenir, le cas échéant, le réexamen de la situation du requérant par l’administration, au besoin sous astreinte, sans attendre que le jugement soit rendu. Si le requérant obtient ainsi gain de cause, le Tribunal conclura au non-lieu à statuer quant à l’annulation.

Il importe de noter qu’en cas d’annulation pour défaut de motivation, l’administration garde la possibilité de reprendre la même décision pourvu qu’elle soit expurgée du vice et comporte cette fois une motivation suffisante. Seul le bien-fondé des motifs en eux-mêmes devient alors objet de discussion et cause éventuelle d’annulation.

Si l’illégalité de la décision a entraîné des conséquences dommageables, il peut être possible de saisir le Tribunal aux fins de condamnation de l’administration à les réparer. La représentation par un avocat est alors obligatoire s’agissant d’une procédure indemnitaire.