Le 5 février 2025, la Défenseure des droits, Claire Hédon, a rendu publique la décision-cadre n°2025-019, un texte attendu de longue date par les professionnels du droit social, les directions des ressources humaines, les syndicats et les associations de défense des victimes. Cette décision, intitulée « Discrimination et harcèlement sexuel dans l’emploi privé et public : recueil du signalement et enquête interne », formule pas moins de 49 recommandations précises à destination de l’ensemble des employeurs, qu’ils relèvent du secteur privé ou de la fonction publique.
Pourquoi cette décision-cadre représente-t-elle un tournant ? Parce qu’elle vient combler un vide méthodologique criant.
Jusqu’à présent, les employeurs étaient certes soumis à une obligation légale de sécurité et de prévention des discriminations, mais aucun cadre opérationnel clair n’encadrait précisément la conduite des enquêtes internes en cas de signalement.
Résultat : des pratiques hétérogènes, des enquêtes parfois bâclées, des victimes mal protégées et des procédures juridiquement fragiles.
Dans cet article complet, nous décryptons les enjeux, le contenu et les implications concrètes de cette décision-cadre pour les employeurs, les salariés, les agents publics et tous les acteurs de la prévention des risques psychosociaux au travail.
Pourquoi une décision-cadre sur le harcèlement sexuel et la discrimination au travail en 2025 ?
Un constat alarmant : la persistance des discriminations dans le monde professionnel :
Les chiffres communiqués par le Défenseur des droits sont édifiants et justifient pleinement l’urgence d’agir.
Près d’une personne active sur trois déclare avoir personnellement été victime de discrimination ou de harcèlement discriminatoire au cours de sa vie professionnelle. Plus inquiétant encore : parmi les victimes identifiées, près d’un tiers n’entreprend aucune démarche pour faire valoir ses droits.
Trois raisons principales expliquent ce phénomène massif de non-recours :
- Le manque d’information sur les dispositifs existants et les droits des victimes ;
- La peur des représailles, qu’il s’agisse de sanctions disciplinaires déguisées, de mise au placard ou d’isolement professionnel ;
- Le sentiment d’inefficacité des démarches, nourri par l’expérience de procédures internes mal conduites ou sans suite.
Les femmes sont particulièrement exposées aux violences sexistes et sexuelles au travail (VSST), avec un taux de non-recours encore plus élevé que la moyenne.
Cette réalité statistique a directement nourri la rédaction de la décision-cadre.
Des dispositifs internes souvent défaillants
En examinant les milliers de réclamations qui lui sont adressées chaque année, le Défenseur des droits a identifié des manquements récurrents dans le traitement des signalements par les employeurs :
- Absence pure et simple d’enquête après un signalement de harcèlement ou de discrimination ;
- Manque de formation des enquêteurs internes, qu’il s’agisse de responsables RH, de managers ou de référents égalité/diversité ;
- Durée excessive des procédures, laissant les victimes dans une situation d’insécurité prolongée ;
- Sanctions inadaptées ou inexistantes, même lorsque les faits sont avérés ;
- Méconnaissance des principes fondamentaux de confidentialité, d’impartialité et d’objectivité.
C’est précisément pour mettre fin à cette insécurité juridique et à cette hétérogénéité des pratiques que la Défenseure des droits a élaboré ce cadre méthodologique de référence.
Le cadre juridique : ce que prévoit déjà la loi française
Avant d’aborder les recommandations elles-mêmes, il convient de rappeler le socle légal sur lequel s’appuie la décision-cadre. Les employeurs sont soumis à un ensemble d’obligations en matière de lutte contre les discriminations et le harcèlement sexuel :
Dans le secteur privé
Le Code du travail impose à tout employeur une obligation de sécurité de résultat. Les articles L.1132-1 et suivants prohibent toute discrimination, tandis que les articles L.1153-1 et suivants encadrent spécifiquement le harcèlement sexuel et les agissements sexistes. La loi Sapin II du 9 décembre 2016 a par ailleurs renforcé les dispositifs de signalement, notamment pour les lanceurs d’alerte.
Dans la fonction publique
Le décret n°2020-256 du 13 mars 2020 rend obligatoire pour les administrations la mise en place d’un dispositif de signalement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement et d’agissements sexistes. Ce dispositif doit prévoir une procédure de recueil du signalement, une procédure d’orientation des agents vers les autorités compétentes, ainsi que la réalisation d’une enquête administrative.
Les administrations disposent d’une certaine souplesse : elles peuvent internaliser le dispositif, faire appel à un prestataire extérieur, opter pour une configuration mixte, voire mutualiser ces dispositifs entre plusieurs structures publiques (mairies, hôpitaux, etc.).
Les 5 grandes étapes de l’enquête interne selon le Défenseur des droits
La décision-cadre structure les recommandations autour de cinq étapes clés que tout employeur doit maîtriser pour traiter correctement un signalement de discrimination ou de harcèlement sexuel.
1. Recueillir le signalement : un dispositif accessible et sécurisé
La première étape consiste à mettre en place des canaux de signalement multiples et accessibles. La Défenseure des droits recommande explicitement aux employeurs de proposer plusieurs voies d’alerte : téléphone, courriel, chat en ligne, courrier postal, plateforme dématérialisée. Cette diversité est essentielle pour s’adapter aux préférences et contraintes de chaque victime potentielle.
Le dispositif doit garantir :
- La confidentialité absolue des informations recueillies ;
- L’accessibilité physique et numérique pour tous les salariés et agents ;
- Une communication régulière sur l’existence du dispositif, ses modalités et son fonctionnement ;
- Un accusé de réception systématique du signalement (obligatoire pour les employeurs publics).
2. Réagir avec célérité : le facteur temps est crucial
Le Défenseur des droits insiste sur l’importance de réagir rapidement dès la réception d’un signalement. La célérité de la réaction conditionne souvent la qualité de l’enquête (préservation des preuves, fiabilité des témoignages) et envoie un message fort à l’ensemble du collectif de travail.
L’employeur doit notamment :
- Accuser réception du signalement dans les plus brefs délais ;
- Évaluer rapidement la nature et la gravité des faits allégués ;
- Décider de l’opportunité d’ouvrir une enquête interne ;
- Communiquer avec la personne ayant émis le signalement sur les suites qui seront données.
3. Protéger : des mesures conservatoires indispensables
Pendant toute la durée de l’enquête, l’employeur a l’obligation de protéger la victime présumée. Cela peut passer par diverses mesures conservatoires :
- Aménagement temporaire des conditions de travail ;
- Éloignement physique entre la victime présumée et la personne mise en cause ;
- Suspension préventive de la personne mise en cause dans les cas les plus graves ;
- Accompagnement psychologique via la médecine du travail ou des cellules d’écoute spécialisées.
Point essentiel rappelé par la Défenseure des droits, particulièrement en droit public : la victime ne peut pas être contrainte à un changement d’affectation, une mutation ou un détachement, sauf si aucune autre mesure prise à l’égard de l’auteur présumé ne permet de préserver sa santé ou l’intérêt du service. La logique est claire : c’est à l’auteur présumé d’être éloigné, pas à la victime de subir une double peine.
4. Enquêter : la méthodologie au cœur de la décision-cadre
C’est sur cette quatrième étape que la décision-cadre apporte les innovations méthodologiques les plus importantes. L’enquête interne doit reposer sur quatre principes fondamentaux : confidentialité, impartialité, objectivité et rigueur.
Le choix de l’enquêteur est déterminant. La Défenseure des droits recommande que l’enquête soit conduite par une ou plusieurs personnes :
- Formées spécifiquement aux techniques d’audition et de recueil de la parole ;
- Disposant d’une compétence juridique solide (qualification des faits, respect des droits de la défense, etc.) ;
- Indépendantes des parties concernées : une relation professionnelle préexistante entre l’enquêteur et les protagonistes du signalement peut compromettre l’objectivité de l’enquête et fragiliser toute la procédure disciplinaire qui pourrait en découler.
Le déroulement de l’enquête doit être structuré : audition de la victime présumée, audition de l’auteur présumé, audition des témoins, recueil des preuves matérielles (échanges écrits, e-mails, messages, vidéos, documents internes), analyse des éléments dans une logique de faisceau d’indices convergents.
Un point important souligné par la décision-cadre : la personne qui dénonce des faits de discrimination ou de harcèlement la concernant directement n’est pas un lanceur d’alerte au sens strict. Cette distinction a des implications concrètes sur le cadre juridique applicable à la procédure.
5. Qualifier les faits et sanctionner : l’aboutissement de la procédure
À l’issue de l’enquête, l’employeur doit procéder à une qualification juridique des faits établis. Plusieurs scénarios sont possibles :
- Les faits sont qualifiés de harcèlement sexuel ou de discrimination : l’employeur a alors l’obligation de sanctionner l’auteur, dans le respect du principe de proportionnalité. Les sanctions peuvent aller de l’avertissement au licenciement pour faute grave, en passant par la mutation disciplinaire ou la rétrogradation.
- Les faits ne sont pas qualifiés comme tels mais constituent d’autres manquements : l’employeur peut envisager des sanctions adaptées à la nature des faits réellement établis.
- Les faits ne sont pas établis : l’enquête doit être clôturée formellement, avec une communication appropriée aux parties.
La Défenseure des droits insiste sur un point trop souvent négligé : lorsque la personne mise en cause exerce une autorité hiérarchique sur la victime, ce facteur aggravant doit être systématiquement pris en compte dans la détermination de la sanction. Or, dans la pratique, les sanctions sont fréquemment insuffisamment proportionnées à la gravité réelle des faits.
Autre élément capital : un manager ou un encadrant qui n’a pas transmis à la direction un signalement dont il avait connaissance peut lui-même faire l’objet de sanctions disciplinaires. La chaîne de responsabilité s’étend à toute la ligne hiérarchique.
Quels bénéfices pour les employeurs publics et privés ?
Loin d’être perçue comme une contrainte supplémentaire, la décision-cadre doit être appréhendée comme un outil stratégique au service de toutes les parties prenantes de l’entreprise ou de l’administration.
Pour l’employeur :
Une enquête interne sérieuse et bien menée permet de :
- Sécuriser juridiquement les décisions disciplinaires prises (ou non prises) ;
- Justifier les sanctions ou l’absence de sanction devant les juridictions prud’homales ou administratives ;
- Remplir l’obligation de sécurité qui pèse sur l’employeur ;
- Préserver le climat social et la confiance des collaborateurs ;
- Protéger la marque employeur et la réputation de la structure ;
- Réduire le risque de contentieux et les coûts associés
Pour les victimes
Un dispositif efficace garantit :
- Le recueil sécurisé de leur parole ;
- Une protection effective contre les représailles ;
- La reconnaissance des faits subis ;
- Une réparation adaptée lorsque les faits sont établis.
Pour les témoins
Une enquête rigoureuse offre un cadre protecteur indispensable, sans lequel les témoignages, pourtant essentiels à la manifestation de la vérité, ne seraient jamais recueillis.
Pour la personne mise en cause
Le respect des droits de la défense, l’impartialité de l’enquêteur et la rigueur méthodologique garantissent qu’une éventuelle sanction repose sur des éléments solidement établis et non sur des présomptions ou des rumeurs.
Spécificités de la fonction publique : ce que dit la décision-cadre pour les agents publics
Bien que les recommandations s’adressent indistinctement aux employeurs privés et publics, la Défenseure des droits identifie plusieurs spécificités propres à la fonction publique d’État, territoriale et hospitalière.
La protection fonctionnelle
Les agents publics victimes de harcèlement sexuel ou de discrimination peuvent solliciter la protection fonctionnelle auprès de leur administration, ce qui ouvre droit à une prise en charge des frais de procédure et à un accompagnement juridique.
La mutualisation des dispositifs
Le rapport annuel de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes met en avant des exemples de mutualisation réussis : par exemple, une mairie et deux hôpitaux ont conçu ensemble un dispositif d’écoute et de traitement des situations de discrimination, de harcèlement ou d’agissements sexistes. Ce type de mutualisation est particulièrement adapté aux petites collectivités territoriales qui disposent de moyens RH limités.
Le principe d’impartialité renforcé
Dans le secteur public, la jurisprudence administrative a clairement établi que la méconnaissance du principe d’impartialité par le responsable de l’enquête peut fragiliser, voire invalider, la procédure disciplinaire ultérieure. Les administrations doivent donc être particulièrement vigilantes sur le choix des enquêteurs.
Comment les petites entreprises peuvent-elles s’adapter ?
L’une des forces de la décision-cadre 2025-019 est sa dimension pédagogique et pragmatique. La Défenseure des droits a explicitement pris en compte les contraintes des TPE et PME, qui ne disposent pas des ressources des grands groupes pour mettre en place des dispositifs sophistiqués.
Plusieurs pistes sont proposées pour ces petites structures :
- Recourir à des prestataires externes spécialisés dans la conduite d’enquêtes internes (cabinets d’avocats, cabinets de conseil RH, médiateurs spécialisés) ;
- Mutualiser les dispositifs avec d’autres entreprises du même secteur, du même bassin d’emploi ou de la même branche professionnelle ;
- S’appuyer sur les services de prévention et de santé au travail (SPST) pour la dimension psychologique et médicale ;
- Former les dirigeants et les managers via des modules courts et opérationnels proposés par les organismes de formation agréés ;
- Adapter la procédure au niveau de risque et à la taille de la structure, tout en respectant un socle minimal de garanties.
Plan d’action : 7 mesures concrètes à mettre en œuvre dès maintenant
Pour les directions des ressources humaines, les chefs d’entreprise, les directeurs généraux des services et les référents égalité, voici une checklist opérationnelle inspirée des recommandations du Défenseur des droits :
- Auditer le dispositif existant de recueil des signalements pour en évaluer l’accessibilité, la confidentialité et l’efficacité.
- Diversifier les canaux d’alerte pour s’adapter à tous les profils de salariés ou d’agents (numérique, oral, écrit, anonyme dans certaines limites).
- Former les référents et les enquêteurs internes aux techniques d’audition, au cadre juridique et à la prévention des risques psychosociaux.
- Rédiger ou mettre à jour une procédure écrite détaillant les étapes du traitement d’un signalement, communiquée à l’ensemble du personnel.
- Mettre en place un plan anti-discrimination global, intégrant prévention, formation, communication et traitement curatif.
- Sanctionner systématiquement les faits avérés de harcèlement ou de discrimination, avec une proportionnalité adaptée à la gravité et à l’éventuelle position d’autorité de l’auteur.
- Évaluer et améliorer régulièrement le dispositif, en s’appuyant sur les retours d’expérience et les indicateurs de suivi (nombre de signalements, délais de traitement, taux de résolution).
L’impact attendu de la décision-cadre 2025-019 sur le monde du travail français
Bien que la décision-cadre du Défenseur des droits n’ait pas de valeur juridique contraignante au sens strict (elle ne crée pas de nouvelles obligations légales), elle s’impose moralement et pratiquement à tous les employeurs. Plusieurs raisons expliquent son importance considérable :
- Elle constitue une référence méthodologique sur laquelle les juridictions prud’homales et administratives s’appuieront pour évaluer la qualité des enquêtes internes contestées ;
- Elle harmonise les pratiques et réduit l’insécurité juridique pour les employeurs comme pour les victimes ;
- Elle envoie un signal politique fort sur la priorité accordée à la lutte contre les violences au travail, dans le prolongement du mouvement #MeToo et des évolutions législatives récentes (loi du 2 août 2021 renforçant la prévention en santé au travail, transposition de la directive européenne sur les lanceurs d’alerte, etc.) ;
- Elle s’inscrit dans une dynamique plus large incluant les recommandations sur les violences sexuelles dans l’enseignement supérieur, les fédérations sportives ou encore la relation client-usager.
Conclusion : un nouveau standard pour la prévention et le traitement des violences au travail
La décision-cadre n°2025-019 du 5 février 2025 marque un tournant historique dans la lutte contre la discrimination et le harcèlement sexuel au travail en France. En proposant 49 recommandations précises, illustrées de nombreux exemples concrets, la Défenseure des droits offre enfin aux employeurs publics et privés un mode d’emploi opérationnel pour conduire des enquêtes internes rigoureuses, respectueuses des droits de toutes les parties et juridiquement solides.
Pour les directions des ressources humaines, les dirigeants d’entreprise, les élus locaux et les chefs de service dans la fonction publique, l’enjeu est désormais de transformer ces recommandations en pratiques concrètes au sein de leurs organisations. C’est à cette condition que la promesse d’un environnement de travail sûr, respectueux et égalitaire pourra devenir une réalité tangible pour les millions de salariés et d’agents publics français.
La lutte contre les violences sexistes et sexuelles et contre toutes les formes de discrimination au travail n’est pas seulement un impératif éthique et juridique : c’est aussi un levier majeur de performance, de cohésion sociale et d’attractivité pour les organisations qui sauront s’en emparer pleinement.
Le recours à un avocat enquêteur réunit l’ensemble des critères de confidentialité, d’impartialité, d’analyse juridique et est soumis à une déontologie rigoureuse qui sécurise l’enquête interne.